去年12月底，李克強總理在國博參觀“人居科學研究展”時，指著中國地圖上的“胡煥庸線”說：“中國94%的人口居住在東部43%的土地上，但中西部和東部一樣也需要城鎮化。我們是多民族、廣疆域的國家，要研究如何打破這個規律，統籌規劃，協調發展，讓西部百姓在家門口也能分享現代化。”

胡煥庸線是1935年胡煥庸先生在《地理學報》上發表的《中國人口之分布》文章中首次提出的“黑河(愛琿)-騰沖線”，這條線以東居住的人口多，以西居住的人口少。根據2000年“五普”資料，利用ArcGIS進行的精確計算表明，按胡煥庸線計算，東南半壁占全國國土面積的43.8%，人口占94.1%，平均人口密度為每平方公里285人；西北半壁占全國國土面積56.2%，人口占5.9%，平均人口密度為每平方公里14人。東南半壁與西北半壁總人口之比仍為94∶6，基本特征仍然維持。

李克強總理提出的這一問題透露出兩層含義：一是西部地區需要城鎮化和現代化，實現共同富裕；二是受自然條件制約，實現難度大，我們沒有現成的經驗。要回答好這一問題，首先就要搞清楚我國改革開放30多年城鎮化道路的邏輯，才能解答如何實現邏輯自洽。

一直以來，中國的人口和生產力布局，都是緊緊圍繞經濟建設這個中心進行統籌的。改革開放初期，我國先后實施經濟特區戰略、沿海開放戰略，城鎮化空間布局、對外開放格局、工業化布局相互促進，有機協調，取得了良好開端。

總體來說，改革開放30多年，我國城鎮化的時空邏輯和理論思想，主要來源于“一個理論”、“一個目標”和“兩大戰略”。

“一個理論”即初級階段理論。黨的十一屆三中全會第一次正式提出：我國的社會主義社會還處在初級發展階段，根本特征是“物質文明還不發達”。黨的十三大第一次系統論述了初級階段理論，正確認識在工業化、區域發展、人民生活水平上存在的階段性差距，東部地區在發展條件上的優勢地位，為采取非均衡發展戰略奠定了理論基礎。集中最優質的資源和力量來發展現代化，這就是非均衡理論實踐的初始。

“一個目標”就是中國式現代化——小康社會。1979年12月6日，鄧小平會見日本首相大平正芳時，首次使用“小康之家”來描述中國的現代化。2000年10月，黨的十五屆五中全會提出：從新世紀開始，我國進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段。這是黨的決議第一次提出“全面小康”的概念。黨的十八大提出了更具明確政策導向、更加針對發展難題、更好順應民意的6點新要求，即：轉變發展方式，實現兩個“倍增”，進入創新型國家，促進四化同步，建立區域協調機制，開放水平和國際競爭力增強。

“兩大戰略”其一，是黨的十三大提出的“三步走”戰略：第一步，解決溫飽問題；第二步，到20世紀末，達到小康水平；第三步，到21世紀中葉，人均GDP達到中等發達國家水平，人民生活比較富裕，基本實現現代化。前35年實現了前兩步，能否如期實現第三步就要看后35年我們怎么干。其二，是區域發展中的“兩個大局”戰略部署：1992年，鄧小平南巡講話提出“共同富裕”構想：讓一部分有條件的地區先發展起來，一部分地區發展慢點，先發展起來的地區帶動后發展地區，最終達到共同富裕。這一邏輯設計，是從中國獨特的地理格局、經濟社會基礎和對外開放格局出發的深入思考，也是對建國以來由于各種主、客觀原因而做出的違背市場經濟規律和城鎮化規律的一種糾偏。

(1)在時間維度上，形成以特區和東南沿海為先行、繼而沿海與內陸地區跟進的梯度開發局面；到20世紀末21世紀初，提出西部大開發和中部崛起、振興東北老工業基地戰略，形成全域推進格局，思路非常清晰，當初“兩個大局”的設計也得到穩步推進。

(2)在空間維度上，形成了以東南沿海城鎮密集帶(包括珠三角、長三角城鎮群)，京津冀、遼中南、山東半島等北方沿海經濟區，以及武漢、沈陽、鄭州、太原、西安、成都、重慶等一批內陸大都市區為骨干，以國家干線公路、鐵路串聯起來的，由各級城鎮構成的城鎮發展軸為紐帶的人口和產業聚集格局。

這種時空邏輯設計，開啟了大規模的異地城鎮化模式，經過實踐檢驗是符合市場經濟規律和中國獨特的地理格局的，它使中國人口和生產力布局向更為合理的方向發展，并取得了顯著成就：

1) 釋放出大量農村和城市剩余勞動力，助力東部地區實現率先發展，并使一部分人先富起來，擺脫貧困獲得發展；

3) 緩解了廣大內陸欠發達地區的發展壓力，緩解了西部生態敏感脆弱地區的保護壓力，許多地區生態得到休養生息，像陜北、甘肅、青海等地的荒山綠化已經取得了很好的成績；

總體來說，當時的決策從時間上看，照顧到東、西部經濟發展基礎的差異和歷史欠賬不同，選擇東部先行容易獲得成功。從空間上來講，一是對外開放的區位不一樣，東南沿海據守港澳臺，擁有沿海港口資源，對外搞活經濟、承接世界產業轉移優勢明顯；二是地理資源條件不一樣，更適合人居和產業集聚，所以采取先東后西、東部人口和城鎮高密度發展的一種梯度戰略。但是，當東部地區已經實現了率先發展，當年的時空次序需要往下輪轉的時候，這種邏輯又如何自洽？如果不能有效破解一直存在的障礙，又如何實現當初“共同富裕”的承諾和新一屆領導班子的決心？這恐怕就是引起總理發問的原因。

到2014年，我國城鎮化率達到54.77%，從快速增長進入到較快速增長階段的拐點。但是近10多年來，我國城鎮化推進出現了明顯的瓶頸。通過改革開放20多年努力，已經形成的“孔雀東南飛”局面、異地城鎮化構想幾乎獲得圓滿成功，卻由于政策體制設計的滯后，而無法把這些異地城鎮化的人口固定下來。這些人口享受不到改革開放的紅利和城市的福利，大量外出務工農民回流，而西部農村問題也遲遲沒有解決好。

根據國家統計局發布的《2014年全國農民工監測調查報告》顯示：2010年以來，農民工總量增速不斷回落，外出則以本省市為主，西部地區吸納能力繼續增強，城市尤其是大城市對外來人口的吸引力更大。

城鄉二元制度隔離的改革政策滯后、與城鎮化時空邏輯不合拍，導致外出務工人員不能在東部地區城市扎根，也難以全身而退回歸農村；加上全球經濟形勢對沿海地區的沖擊、生產成本上升、勞動密集型產業向內地轉移等，于是產生大量中西部人口回流。隨著西部大開發等戰略布局的深入實施，西部地區發展條件改善，吸引眾多農民工返鄉就業、創業。此外，農村政策的改善也吸引了部分農民工返鄉務農。

外出人口回流、選擇就近就業無疑有其積極的一面，比如可以更好地照顧家庭，維系社會關系，帶回致富信息、資金和技術；但規模大到一定程度，則會給我國西部生態脆弱地區的城鎮和產業發展、社會治理帶來更多新的挑戰，加劇人地矛盾，造成更復雜的發展和保護壓力。我們應該清醒地認識到，由于生態環境脆弱、可開發土地和環境容量限制，西部地區的跨越式發展，更多的是需要高素質的勞動力、智力資源、創新模式和充足的資本，而無法仿效東部地區靠大量廉價勞動力、廉價土地，以犧牲環境為代價換取“總量”累積的傳統路徑，因為西部地區沒有這個“本錢”。

要制定好西部地區城鎮化、現代化、奔小康路徑，首先必須對西部地區的情況有深刻的認識。概括來講，主要有以下一些共性：

(1)西部是我國的對外開放門戶和國家安全堡壘；(2)是祖國的蓄水池和生態屏，中東部地區生存發展的源泉；(3)各類資源豐富，文化多元璀璨，利用程度低；(4)生態極其脆弱，生產生活條件艱苦，生產力發展滯后；(5)高山峽谷或盆地地形，城鎮用地普遍狹促，坪壩耕地寶貴，人地矛盾極其緊張；(6)自然災害種類繁多，發作頻繁，救援困難。

(1)國家戰略對區域重構的影響。“一帶一路”戰略以及區域規劃布局的深入推進，將大大提高內陸地區的基礎設施水平，進而提升對內對外互聯互通水平，工業化、城鎮化發展將迎來新的浪潮。國家戰略布局是從國家經濟社會發展大局出發的，是必須的；但也不可否認，其對一個地區的生態格局和城鎮格局也必然要產生強烈的影響。

(2)全球信息網絡和國家快速交通網的形成，將促進區域、城鄉發展平臺更加均等化，城鎮等級更加扁平化，城鎮加速擴張勢頭明顯。

(4)國家消費結構轉型，居民對文化、旅游、休閑度假、服務等需求將成為新的熱點，對西部地區擁有的獨特自然景觀、多元文化等旅游資源的需求將日益高漲。

在重大機遇面前，西部地區應積極探索，走出一條符合當地特色的新型城鎮化發展道路，使小康社會建設與生態保護、資源開發利用達到高度的協調和統一。應該有以下幾個重要原則：

一是互聯互通的網絡化。依托互聯網、快速交通網、國際貿易平臺、開放度高的大都市區，提高整個區域的經濟外向度。二是提高市場化水平。要轉變觀念，真正發揮市場的主體作用，轉變政府職能，為企業做好服務。三是社會包容度。發揮西部地區民族融合、社會兼容的優良傳統，制定優惠政策，大力吸引外來人才創業、就業，帶動創新發展。

依托本地特色資源，結合現代市場需求，設計研發新產品。鼓勵結合本地自然條件的小微企業發展，不能盲目迷戀大項目。提高對戰略性資源、本地能源開發的管控能力，避免污染和破壞。積極發展生態、自然風光、文化旅游，拉動相關產業發展。結合國際大通道、中心城市和邊境口岸，發展現代物流、國際貿易、會議會展、跨境旅游等現代服務業。在有條件的地區，承擔國家戰略性新興產業和高端制造業功能，如國防軍工、電子信息、新型能源產業，以及出口加工等，對傳統三線企業進行現代化升級改造。

世界各國城鎮化和現代化的發展歷程表明，當城鎮化水平突破50%之后，會有不同的結局：一種是西方發達國家，隨著城鎮化水平的提升，人均收入快速提高；另一種是以拉美國家為代表的，人均收入長期徘徊不前，落入中等收入國家陷阱。我國要擺脫后一種局面，就必須要致力于提高人均收入水平，否則即使城鎮化率數字上升，也無法實現國家富強、人民富裕。這個結論在西部地區尤其適用。從根本上講，西部地區可用于開發建設的土地資源更加有限，生態環境更加脆弱，生態修復更加艱難，產業集聚總量會更小，必然要走地均產出高效化、人均產出高效化的道路，沒有別的選擇。

西部地區的發展不能只是樹幾個典型和樣板，應該加大教育、培訓和幫扶力度，提升農民文化水平和自主就業、創業能力，自主選擇適銷對路產品以及對接市場能力，從而提高農村自我造血能力。要深入研究多途徑城鎮化道路，以多種形式帶動農村、農民致富，藏富于民。避免一些平原地區大企業入主土地、集中經營模式導致的企業致富、農民出局的結果。

要按照生態文明建設的指導思想，規劃建設城市。本著尊重自然環境、有利產業集聚、方便居民生活、節約建設成本、倡導綠色生活的理念，因地制宜地建設城鎮。首先，要畫定生態綠線、河流藍線、自然災害紅線、文化保護紫線。關鍵的是根據西部地區各類地質地貌、氣候條件區的特點，構建低碳、高效的城市結構。

西部地區大部分城鎮沿河谷走廊發展，非常適合以公共交通走廊建設為引導的土地開發模式。這就要求城鎮在更大尺度上采取大集中、小分散的布局形式，通過公交走廊的設計，形成組團串珠式結構，引領人們出行理念和習慣，轉變平原和東部沿海城市以小汽車為主導、圈層式擴張的模式。

加強對低丘緩坡地用于城鎮和農村建設的研究，給行洪通道、灘涂濕地、動物棲息地、高效農田留下寶貴空間。這方面我們的祖先早就總結出許多好的經驗，值得現代人去學習。

要注重研發本地化綠色營造技術，避免“唯高技論”和更多地引進高成本國外技術。應大力推進西部科研學術機構、科技企業發展，從“土辦法”、“老手藝”中汲取靈感，研發推廣本地化生態適用技術，避免唯技術、商業化、難推廣的“高科技崇拜”。

這已經是刻不容緩的命題。中東部地區在現代化建設中，已經破壞了大量歷史遺存、鄉土風情，造成千城一面、萬樓一面。廣大西部地區多民族共融，自然風光獨特，歷史遺存眾多，民風民俗淳樸，而且由于干旱少雨，相較發達地區來講傳統建筑和文化保存得更多一些，特色也更加鮮明。在已經到來的快速發展中，應該吸取先發地區的教訓，加大保護力度，更好地服務于傳承華夏文明的需要。

首先，在國家政策層面上，仍應堅定不移地實施異地城鎮化戰略，不應讓已經形成的“孔雀東南飛”再往回飛，這對西部地區的生態、文化保護等都是巨大的壓力。

其次，在西部地區的發展理念上，一定要吸取先發地區教訓，轉變發展方式，避免生態災難，要避免把東部平原地區解決問題的方式照搬到西部地區。

第三，要因地制宜，采取靈活多樣的城鎮和人口聚集形態。根據西部地區的自然條件和文化特色，以及城鎮之間的分工合作關系，靈活布局城鎮體系和空間形態，創新空間組織模式。“城鎮群”只能作為少數城鎮密集地區的城鎮空間組織形態，而不宜作為普適性規律在西部地區遍地推廣。

第四，加大對自然、文化資源統籌管理力度。很多專家呼吁設立“國家公園”制度，在此本人也再次呼吁，將眾多部門管轄的，邊界交織、事權重疊、責權不清的各類自然景觀保護區進行整合，創建“國家公園”，由中央政府統一劃定、統一管理、投資保護和建設，真正保護和利用好國家戰略資源并向全體公眾開放。要避免戰略資源被賤賣，成為少數地方政府、企業和個人畫地為牢、坐地生財的工具。

第五，制定“精準化”城鎮化政策和標準。一是在產業發展、扶貧資金和項目、支持政策上，制定更加嚴格的準入標準，堅決杜絕重污染、高能耗、高風險產業進入；二是在城市規劃、建設、技術等方面，制定更加符合西部地區的差異化技術標準體系。

西部地區是落后的，但也是重要的。它之于全國的國土安全、生態安全、戰略資源、民族團結、文化繁榮的意義都非常重大。如果不能很好保護和開發利用，會造成無法挽回的損失，并直接影響到東部地區的生態、資源供給和穩定，進而造成更大的災難。同時，西部地區的優勢也是明顯的，發展機遇也到來了，如果不能實現共同富裕，將難以面對當地群眾的期待，也無法實現改革開放之初中央政府的承諾。因此，西部地區在推進城鎮化和城市建設、項目選擇的過程中，應按照生態文明的總體要求，將科學保護與合理利用更好地結合起來，更加強調模式創新和轉型發展，拒絕瞎折騰。

(作者為北京清華同衡規劃設計研究院總工程師，教授級高級規劃師，中國城市規劃學會國外規劃學術委員會委員，中國城市科學研究會生態城市規劃專業委員會委員)

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